新疆工作在党和国家工作全局中具有重要地位，事关强国建设、民族复兴大局。回顾新疆维吾尔自治区的成立和发展历程，可以看到，周恩来作出了重要贡献，不但推动了新疆政治、经济、文化的进步，而且从实践层面丰富和发展了中国共产党的民族政策和民族区域自治制度。他指导治理和发展新疆的基本思路，对我们在新时代做好民族工作和铸牢中华民族共同体意识仍有重要启示意义。

一、指导推动新疆维吾尔自治区的成立

作为我国民族政策和民族区域自治制度的顶层设计者之一，周恩来对何时成立、如何成立新疆维吾尔自治区进行了审慎思考和长远谋划。

(一)指导筹备新疆人民政权

1949年9月25日、26日，陶峙岳、包尔汉先后通电起义，标志着新疆的和平解放。然而，和平解放仅仅是第一步，新疆地域辽阔、民族多样、经济落后，如何团结当地各族人民、稳定社会秩序、建立人民政权、恢复和发展生产，成为摆在中国共产党面前一项极为艰巨和紧迫的任务。

1949年9月19日，周恩来在北平接见了前来参加新政协会议的新疆代表赛福鼎等人，详细了解了新疆的实际情况。考虑到新疆复杂的内外环境，周恩来提出，“自治是一定要实现的。怎么搞？我国的国家制度采取什么形式？如何解决？这个问题以后考虑。但有一个问题是清楚的，中华人民共和国是由中国各民族组成的统一的国家”。对于在新疆即将成立的新政府名称，周恩来表示：“目前暂时就叫省政府。你们回去后先成立政府，安排好当前的工作”。他明确了“自治”的目标，也考虑到了稳定新疆政治局势的现实需要。新疆和平解放以后，经济基础薄弱，社会秩序不稳定，还有一些少数民族群众对新疆的前途和政权形式的认识不统一。此外，实行民族区域自治，还需要有一大批理解并能执行党的民族政策的少数民族干部，而干部的选拔、培养、教育和考验都需要时间。因此，中央决定先建立各级人民政权，迅速打开工作局面，为区域自治奠定基础。

1949年12月10日，周恩来代表中共中央致电西北局，原则同意新疆省政府名单，并提出：“你们如已最后商定，请即电告，以便提经政务会议通过后，先行任职视事，然后再提请中央人民政府委员会批准任命。”周恩来深知稳定好新疆的局势刻不容缓，因而提出了“先行任职视事”的工作要求，目的在于先成立各族人民参加的新政权，稳定新疆的政治局势。

与此同时，周恩来还将相当多的精力投入到新疆人民政权的筹备和建设中，从政策制定到人员安排，他都做了审慎思考和周密部署。1949年12月17日新疆省人民政府成立后，周恩来于23日代表党中央发出致新疆分局电，对《新疆省人民政府施政方针》提出意见，指出，需“将此施政方针更具体些解决新疆一些现存的主要问题，特别是民族问题”。1950年6月26日，周恩来主持召开政务院第37次政务会议，听取并批准了包尔汉等人分别作的新疆等六省政府工作报告。在讨论西北民族工作时，他还特别以部分干部“在处理民族问题的时候，大汉族主义常常会不自觉地表露出来”为例，强调：“我们在工作中要处处谨慎，否则小事情会变成大事情，局部性问题会变为全局性问题，即刻就会闯出乱子来。”

在人员组成上，周恩来指出，新疆各民族的联合政府，汉族干部在这个政府中只占少数。在政务院第37次政务会议上，周恩来就西北地区的民族工作指出：“各自治区政府应有少数民族人士担任领导职务。在各族各界人民代表会议中，应包括各方面少数民族的代表，人数的比例要有原则规定，少数民族代表的比例可以大一些。”1950年9月30日，他在全国政协会议上进一步明确：“新疆成立了各民族的联合政府，汉族人在这个政府中只占少数。少数民族的聚居区实行区域自治的方针，正在有步骤地求其实现。”在周恩来的悉心指导下，少数民族干部培养工作也被提上日程。1950年11月24日，政务院第60次政务会议批准《培养少数民族干部试行方案》，决定在北京设立中央民族学院，并在西北、西南、中南各设中央民族学院分院一处，必要时还可增设，原新疆学院改称民族学院。少数民族干部的培养和成长，为此后新疆建立自治机关提供了重要的组织基础与保障。

(二)谋划新疆的民族区域自治

民族区域自治是新中国的一项重要政治制度。1949年周恩来主持起草的《共同纲领》，根据中国国情的特点，确定以“实行民族的区域自治”为解决我国民族问题的基本政策。建立自治机关是实行民族区域自治的政权基础，新疆维吾尔自治区的成立就是周恩来指导推动这一政策落地的生动实践。

关于在新疆实行何种程度的自治，周恩来进行了深入思考。他指出，新疆是少数民族比较集中的一个地方，从历史发展看，“这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。如英帝国主义对西藏及新疆南部的阴谋”。以前有些被帝国主义利用了的反动分子在新疆进行过分裂活动，“有鉴于此，在成立新疆维吾尔自治区时，我们没有赞成采用维吾尔斯坦这个名称”。他认为，要从民族团结、民族合作的角度来认识新疆地区的自治工作。他赞同将自治区“称为新疆维吾尔自治区，‘帽子’还是戴的维吾尔民族，因为维吾尔族在新疆是主体民族，占百分之七十以上，其他民族也共同戴这个帽子”。“名称问题好像是次要的，但在中国民族区域自治问题上却是很重要的，这里有一个民族合作的意思在里面。要讲清楚这个问题”。

1952年9月10日，在中央的指导下，新疆省民族区域自治筹备委员会成立。新疆由民族民主联合政府向民族区域自治过渡，坚持慎重稳进的方针，由小而大、由下而上，逐步推行。1955年9月13日，全国人民代表大会常务委员会第21次会议作出决议，撤销新疆省建制，并以原新疆省的行政区域为新疆维吾尔自治区的行政区域。9月20日，新疆省召开第一届人民代表大会第二次会议，通过了《关于拥护全国人民代表大会常务委员会关于成立新疆维吾尔自治区、撤销新疆建制的决议》，推选出由赛福鼎等41位各族各界代表组成的新疆维吾尔自治区人民委员会。10月1日，新疆维吾尔自治区正式宣告成立，标志着中国共产党民族区域自治政策在我国这一面积最大的省级行政区域得到全面实施，“是国家按照宪法规定推行民族区域自治的一个重大成就”。周恩来密切关注着这一历史性事件，他认为，这是我党解决民族问题的又一成功范例，新疆维吾尔自治区的成立证明了民族区域自治制度是解决我国民族问题的正确道路，民族自治与区域自治的正确结合，使新疆人民充分享受到民族自治权利，“这样的制度是史无前例的创举”。

二、积极推动新疆经济建设

新中国成立后，面对百业凋敝、百废待兴的社会状况，如何领导各族人民建设好新疆，成为中国共产党面对的一个重要课题。周恩来分析了新疆经济发展的优势和困难：一方面，新疆有着丰富的石油资源、有色金属资源，还可开垦农田、种植棉花；另一方面，也面临着严重的资金短缺和人力不足的困难。他深刻指出：“不能设想，新疆孤立地只靠现有的人力、物力，就可以解决问题。”新疆要摆脱贫困落后的状态，各民族必须团结合作起来，互相支持。“仅仅依靠新疆一个自治区的五百万人口，不可能积累多少资金，而且人力也不够。必须靠全国的力量，国家的力量，中央的力量，把我们计划经济中能够积累的资金拿出一部分投资到新疆增加财力，从内地动员一部分人力到新疆增加劳动力，这样才能使新疆大发展。这就必须民族合作。”

(一)推动交通事业发展，改善落后状况

新中国成立之初，新疆的交通状况十分落后，公路只有3000多公里，长途汽车仅100多辆，而且没有铁路，航空业也只有一条航线。要想真正使新疆地区经济得到发展，必须改善这里的交通状况，推动铁路、公路、航空的建设。周恩来深知，铁路是国民经济的大动脉。他指出，“要发展西北”，“首先的问题是修铁路，最大的目标就是跟新疆通起来”。为给新疆经济发展创造必要的交通基础，他推动了兰新、北疆、南疆3条铁路的修建，达到东联内地、西通中亚的目的。他强调，新疆交通很困难，不仅要修通从兰州到新疆的铁路，而且要修通北疆到南疆的铁路，才能开发。其中，周恩来亲自批准了修建乌鲁木齐至兰州铁路的计划，并督促该铁路于1952年10月破土动工。在全国人民共同奋斗下，1962年底兰新全线终于通车，结束了新疆没有铁路的历史，极大地便利了新疆与内地的经济往来和物资运输，具有重要的战略意义和经济价值。

除铁路外，周恩来还高度重视新疆公路的修建。以独库公路为例，1974年4月21日，《国务院、中央军委关于加快天山国防公路建设的命令》下发，标志着独库公路工程列入国家重点项目正式开建。这条公路的建成，对于发展新疆经济、巩固边疆安全具有极为重要的影响。周恩来还推动了新疆至巴基斯坦国际公路的修建。1965年9月30日和10月9日，他先后两次会见巴基斯坦总统顾问，就援助巴方修建中巴公路的工作进行了具体部署。同年11月，根据中央安排，新疆维吾尔自治区人民委员会组织力量，对中巴边境可能连接的两个山口即红其拉甫达坂和明铁克达坂进行了实地考察与评估，最终将红其拉甫达坂作为公路的接线点。中巴公路的建成，将新疆喀什与巴基斯坦直接连接起来，对新疆的经济社会发展具有重要的战略意义。

周恩来还以长远战略眼光思考新疆的航空事业发展，强调不仅要建立新疆本地航空网，而且要建国际机场，使新疆成为我国通往中亚、西亚以及非洲、欧洲的空中门户。1950年3月27日，在周恩来的指导下，中国政府与苏联政府代表签订了《中苏关于建立中苏民用航空股份公司的协定》，对经过新疆地区的中苏航线进行了具体的规划，进一步凸显了新疆的经济潜力和战略地位。

(二)重视工业资源开采，推动工业建设

周恩来高度重视新疆工业资源的开采工作，充分发挥资源优势对当地经济发展的带动作用。1950年1月10日，周恩来率领中国政府代表团赴莫斯科，会同毛泽东与苏联政府谈判。2月14日，周恩来代表中国政府与苏联政府代表共同签署《中苏友好同盟互助条约》之后，还带领李富春等人参加了多轮中苏经贸谈判，讨论共同开发新疆石油和有色金属问题。经过艰苦谈判，3月27日，中苏两国政府代表签订了《中苏关于在新疆创办中苏石油股份公司的协定》《中苏关于在新疆创办有色及稀有金属股份公司的协定》等。这些协定解决了新疆开发石油、有色金属等优势资源的资金、技术、人员的紧迫需求，奠定了新疆发展工业的基础。此后，周恩来也继续关注这些协定的具体落实情况。1950年8月25日，他还曾就苏联在新疆开设采矿机构的问题致电王震，令其在跟苏联驻华大使商谈后“再电告具体处理办法”。

新疆工业资源的开发不仅仅影响本地区的经济社会发展，还影响着整个国家工业化建设。1956年9月，周恩来在党的八大上强调：在第二个五年计划期间，我们必须“继续进行新疆地区石油工业和有色金属工业的建设”。他指出，“要在新疆建立起包括克拉玛依油田和乌鲁木齐地区的将来的工业中心”，“建设社会主义工业化的国家，是任何民族都不能例外的。我们不能设想，只有汉族地区工业高度发展”，“让维吾尔自治区长期落后下去”，“这样就不是社会主义国家了。我们社会主义国家，是要所有的兄弟民族地区、区域自治的地区都现代化”。

正是在周恩来的领导下，新疆经济得到快速发展，石油、有色及稀有金属等优势资源得到了充分开发。1955年10月29日，新疆黑油山油田第一口探井钻成出油，标志着新中国第一个大油田——克拉玛依油田的诞生，在当时石油供应极困难的情况下，为新疆以及全国经济社会的发展提供了能源支持。

(三)关心水利建设和新疆生产建设兵团生产成就，促进农业发展

受气候等因素的限制，新疆的农业一直处于十分落后的状态，粮食供需失衡，人民生活困难。新中国成立后，周恩来对新疆农业的发展问题十分重视。他多次视察新疆，清醒地认识到，新疆地处内陆，气候干旱，只有改善水利系统才能搞好农业建设。1957年8月，他在谈到民族地区发展问题时强调，“新疆水利不够，要大大地改善水利系统，才能够开发”。1965年7月6日，周恩来在乌鲁木齐听取有关同志汇报时指出：一定要抓重点，中央有中央的重点，你们有你们的重点。你们重点还是抓水利。第三个五年计划还是要以地面水为主，要以修渠修水库为主，重点整治渭干河、库车河、叶尔羌河；地下水只能试办。此后，他始终关心指导着新疆的水利建设问题。1972年春，周恩来指示解放军某部给水工程团开赴新疆，克服一切困难，查清新疆水文地质情况，解决严重干旱地区的农牧民饮水问题。在周恩来的指导下，给水工程团实地普查了80多个县市的水文情况，在天山南北干旱缺水区共打井800多眼，有力促进了农业的发展。

新疆地广人稀，要发展大规模的农业建设，离不开人力和技术的保障。1954年，中央决定在新疆成立生产建设兵团，有组织地开展大规模的“屯垦戍边”工作，发挥好入疆部队自给自足的生产建设积极性。1965年7月5日，周恩来在视察新疆生产建设兵团石河子垦区时，鼓励兵团战士们在备战防边的同时，扎实开展好农业建设：“你们要把生产搞好，还要扩大农垦面积。”7月6日，在新疆维吾尔自治区党政军负责干部会议上，周恩来强调：“新疆是个好地方，地面、地下生产潜力非常大，就是要大大发展生产，要起后方作用”，“生产建设兵团既是生产队，又是工作队，又是战斗队”。到1966年底，新疆生产建设兵团国营农场发展到158个，耕地80.86万公顷，农业总产值3.64亿元，这些成果大大加快了新疆经济发展的速度，增加了新疆经济的总量。

三、大力发展新疆文化事业

周恩来十分关心新疆文化事业的发展，在推动传承发展少数民族语言文字、抢救保护维吾尔族文化遗产、发展新疆少数民族文艺创作工作等方面作出重要贡献。

(一)推动少数民族语言文字的研究和保护

周恩来从实际出发，重视对少数民族语言文字的科学保护工作。1950年7月14日，周恩来致函新疆省人民政府：嗣后所有省级机关一切行文、布告、案卷均须一律采用维汉对照，使用两种文字。省以下各级人民政府可根据当地民族情况，分别决定采用何种文字，呈省府批准后实行。各级政府机关及邮电部门均需接受人民以其本民族文字所写的信件、电报等。“维汉对照”的规定，照顾到了当地维吾尔族干部群众的语言习惯，确保了政令的有效传达和理解。

周恩来还推动成立了传承、研究少数民族语言文字的机构。中央民族学院(今中央民族大学)经政务院批准筹办，于1951年6月11日正式开学，招收了包括维吾尔族在内的一批民族学生，按照中央要求负责研究少数民族的语言文字、历史文化等，并用各少数民族语言翻译马列主义、毛泽东思想等各种重要文献。1955年，由中央民族学院研究部编著的《维吾尔族史料简编》出版，这是对新疆主要民族维吾尔族进行系统史料整理和研究的早期成果，同时也有效保护了少数民族的语言文字传统。对于那些与传承发展少数民族语言文字相关的成果，周恩来也是不遗余力地加以保护。1950年，包尔汉向周恩来报告了自己此前编纂的《维汉俄词典》手稿不慎遗失的情况。周恩来对此十分重视，指示专人全力寻找。包尔汉后来回忆：“总理表示一定要派人寻找。总理这样关心我，实在使我难以忘怀。”最终，这部手稿顺利找到并于1953年正式出版，成为我国现代第一本汉维语言对照的工具书。

(二)推动维吾尔族文化遗产“十二木卡姆”的抢救保护

“十二木卡姆”是集歌、舞、乐于一体的大型维吾尔族传统音乐套曲，被誉为“维吾尔音乐之母”。然而，到新中国成立前夕，能够完整演唱“十二木卡姆”的艺人寥寥无几，这一完全依赖口传心授的艺术形式面临着失传的危险。

1950年春，赛福鼎向周恩来汇报了“十二木卡姆”濒临失传的危急状况。据他介绍，由于传承困难，在许多优秀的“木卡姆”艺人离世后，年轻人中已无人能够完整掌握“十二木卡姆”的表演技艺，这一珍贵传统艺术形式将有可能消失。对此，周恩来高度重视，他立即指示国家民委、文化部及中国音乐家协会等部门，共同研究并采取有效措施对“十二木卡姆”进行抢救性记录和整理。按照周恩来的部署，文化部和中国音协决定派遣当时在中央音乐学院工作的音乐家万桐书、刘炽等人远赴新疆，承担这项重要任务。为了确保工作顺利进行，新疆也相应成立了由赛福鼎亲自领导的“十二木卡姆整理工作组”，为专家团队提供了组织保障和本地协调。

经过多方不懈努力，到1955年，“十二木卡姆”的录音、记谱和歌词整理工作终于全部完成。1960年，两大卷《十二木卡姆》乐谱正式出版。该成果的问世，标志着维吾尔族“十二木卡姆”这一传统艺术瑰宝实现了由口头传承向文本传承的历史性转折。

(三)推动新疆少数民族文艺创作工作的发展

周恩来十分重视民族地区文化建设，多次亲自指导新疆文艺创作工作。他从理论高度阐述了开展好少数民族文艺工作的两个重要原则，即“民族化”和“大众化”。1960年11月，周恩来在观看中央民族歌舞团汇报演出后谈到，一首歌、一个舞蹈都要很好地体现民族特色，使人一看就知道是哪个民族的。他号召广大文艺工作者深入民族地区，在各民族原有风格的基础上，不断提高创作和演出水平。“民族舞蹈的加工，一定不要脱离原来的风格。”他认为文艺作品必须具有鲜明的民族风格，要为最广大的人民群众服务，要植根于本民族的文化土壤，反映本民族的生活和情感。对于新疆这样包含多个民族的地区，这一原则显得尤为重要。

做好文艺创作工作的关键在于建设好一支过硬的文艺队伍。周恩来关心、鼓励新疆文艺团体建设，给予了新疆文艺队伍以特别关注。1956年成立的新疆艺术剧院话剧团是由原新疆军区文工团中的话剧团专业人员组成的，当时部队曾考虑解散话剧团，赛福鼎为此专门找到周恩来，陈述了保留这个话剧团对发展新疆地区文艺事业的重要性，周恩来经过慎重考虑，同意了这一请求，将话剧团保留了下来。此后，新疆话剧团创作并演出了多部具有民族特色的剧目，受到了广泛欢迎。1964年6月，乌鲁木齐市京剧团创作的现代京剧《红岩》，参加了在北京举行的“全国京剧现代戏观摩演出大会”。演出后，周恩来与全体演职员亲切交谈，鼓励他们要全心全意地为新疆地区的各族人民服务。这些关心关怀，使新疆文艺工作者受到极大的鼓舞。

四、积极促进新疆各民族人民大团结

周恩来一生多次去过新疆，对新疆各族人民怀有深深的感情。他一贯主张各民族一律平等，实现民族大团结，实现共同发展。1950年，周恩来在给中央民族访问团的题词中写道：“中华人民共和国境内各民族一律平等，团结互助”。

(一)要求结合民族地区历史和特点制定和执行民族地区政策

由于各民族之间发展水平的不同，周恩来提醒广大党员干部在工作中务必考虑到少数民族的历史和特点。他认为，各民族只有社会发展程度高低的差别，而没有优劣之分。“我们不能要求各少数民族的发展水平和汉族一样，要承认少数民族在某些方面存在落后现象，不能求之过急。我们决不允许帝国主义捣鬼，挑拨民族关系，这个原则一定要坚持。至于其他方面的问题可以慢慢来解决，有的还要等待。有些政策要结合少数民族地区的特点加以贯彻，不能拿一个政策来解决所有的问题”。他进一步指出：“对少数民族，首先要在政治上使他们求得解放，然后在经济上和文化上再帮助他们发展，稳步前进。”

(二)鼓励支持少数民族干部参加国家政治生活

周恩来高度关注新疆少数民族干部的成长成才问题，积极为帮助少数民族干部参与国家政治生活创造条件。在第一届中国人民政治协商会议的成员中，周恩来特意安排了包括维吾尔族在内的各民族代表参加。1949年8月，周恩来代表中共中央致电在新疆工作的邓力群：“望先以中共中央名义向伊犁负责当局提出邀请他们派遣代表出席九月十号左右在北平开会的新政治协商会议，人数为五位，希望维吾尔族、卡萨克族均有人来，并有一位汉人同来兼做翻译。”

以赛福鼎为代表的新疆少数民族干部的政治进步同样离不开周恩来的关心支持。在周恩来亲自组建的第一届中央政府机构里，专门成立了民族事务委员会，赛福鼎被任命为副主任委员之一。赛福鼎曾于1949年10月22日向毛泽东当面递交入党申请书，表达了自己渴望加入中国共产党的坚定意愿，23日，周恩来受毛泽东委托亲自向赛福鼎宣读了批准内容，充分体现出以毛泽东、周恩来为代表的老一辈革命家对少数民族干部政治进步的重视和帮助，也是中国共产党坚持民族团结，真诚培养少数民族骨干的生动例证。

(三)强调加强汉族干部与少数民族干部的团结是搞好民族团结的关键

在民族多元、文化多样的民族地区，处理好汉族干部和少数民族干部的关系是一项不可忽视的重要工作。如何最大限度地发挥好汉族干部和少数民族干部的各自优势和工作积极性呢？周恩来认为，关键在于搞好团结。他要求，汉族干部和少数民族干部要互相学习，互相帮助。汉族干部要从各方面切实尊重少数民族的平等权利，尊重少数民族人民的意见，充分认识少数民族的历史贡献和民族地区的重要地位。汉族干部要主动替少数民族干部着想，才能搞好团结。他相信，“按我们的政策去做，各民族必定能够日益团结，必定会有美好的前景”。在民族地区，关于当地干部和汉族干部的比例问题，周恩来也作出了深刻思考。他提出：“在每个民族自治地方，民族干部应该做负责工作。”当然，也应该派汉族干部帮助当地干部开展工作。“就是少数民族占多数的地方，像新疆、西藏，也不可能没有汉族干部。”要注意培养少数民族干部，“派汉族干部应当少而精，就是要派好的、得力的干部，不能多而滥”。他明确指出：“领导干部至关重要，不论是党的还是政府的，都要照顾双方面，要力求合作。”1965年7月，周恩来视察新疆军区生产建设兵团期间，在为兵团的题词中就强调了民族团结问题。给新疆党政军干部讲话时，他再次强调要“搞好民族团结。要做长期的工作，要各个方面打破界限才能够团结”。

除了工作原则上的要求，周恩来还从工作方法上对党员干部进行具体指导。1965年7月6日，周恩来视察新疆时，在新疆维吾尔自治区党政军负责干部会议上提出，要搞好民族团结，“首先，要学习语言，汉族干部先要学好维吾尔语”。汉族干部在新疆工作了十多年还不能够直接同少数民族群众讲话，这怎么能够互相交心、谈问题呢？所以要学习民族语言，“这是最重要的一件事，必须要学习好”。在这次会议上，周恩来把当地汉族干部在工作中学习使用民族语言提升到关系民族团结、搞好边疆建设的政治高度，帮助汉族干部更好地融入少数民族地区工作之中。同时，周恩来也要求少数民族干部学习并掌握汉语。1950年11月24日，周恩来主持政务院第六十次政务会议，会议批准了《培养少数民族干部试行方案》，要求少数民族干部“除学好本民族语文外，亦应学习汉语汉文”。这些具体的工作方法指导有助于民族地区党员干部进一步改善工作方法，促进民族团结与合作。

周恩来对新疆维吾尔自治区政治、经济、文化建设的思考与实践，丰富和完善了中国共产党民族政策理论和新中国的民族区域自治经验，有利于维护民族地区的稳定和新中国的安定，实现民族团结和共同进步。这些思考与实践，对新时代铸牢中华民族共同体意识，实现国家长治久安、繁荣发展，依然有着深刻的借鉴意义。

作者：徐行，南开大学周恩来政府管理学院教授；杜开鑫，南开大学周恩来政府管理学院博士生

文章来源：《党的文献》2026年第1期

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