摘要：巡视制度作为新时代推进党的自我革命的制度载体，其党内法规依据以2009年《中国共产党巡视工作条例(试行)》的颁布为起点，历经2015年《中国共产党巡视工作条例》的正式制定，以及2017年、2024年两次系统性修订，实现了从制度确立到体系优化的系统性升级，形成了以政治监督为核心、以整改落实为关键、以制度闭环为支撑的监督体系，并呈现出三大发展趋势：在功能定位上，由纪律监督向聚焦“两个维护”的政治监督转型，实现监督格局战略性提升；在运行机制上，构建“发现问题、形成震慑、推动改革、促进发展”的闭环责任链条，强化制度执行的刚性约束；在治理效能上，通过嵌入党和国家监督体系，推动全面从严治党向基层与纵深发展。面向未来，巡视制度应以程序法治化为基础、责任链条化为核心、贯通协同化为支撑，通过制度优化与能力建设的双向推进，将党的政治监督优势进一步转化为国家治理效能。

章志远，华东政法大学纪检监察学院教授、博士生导师

苏日娜，华东政法大学纪检监察学院博士研究生

从1945年毛泽东提出“让人民来监督政府”，以民主监督破解历史周期率的“第一个答案”，到新时代习近平指出“经过不懈努力，党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案”，中国共产党对权力监督规律的认识不断深化。党的二十大报告明确指出，要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”。在党内监督体系中，巡视制度在推进全面从严治党中的功能与地位日益凸显。围绕巡视在党内监督体系中的制度定位，习近平强调：“巡视是党内监督的战略性制度安排。要深化政治巡视，在政治高度上突出党的全面领导，在政治要求上抓住党的建设，在政治定位上聚焦全面从严治党。”在这一背景下，巡视制度被赋予鲜明的政治属性和历史使命，成为新时代推进党的自我革命、推动全面从严治党向纵深发展的关键制度载体。

巡视制度并非单一监督措施，而是依规治党理念在党内监督领域的重要制度安排。党内法规通过制度化方式规范党的领导和党的建设活动，并以制度规则保障党的集中统一领导和制度运行。“党内法规具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能”，是规范党的领导和党的建设活动的重要制度形式。因此，通过党内法规确立巡视制度，党内监督逐步由实践探索走向制度化运行。作为党内监督的“前哨”，巡视制度在促进制度优势向国家治理效能转化中发挥着关键作用。

为适应全面从严治党向纵深推进的现实需要，《中国共产党巡视工作条例(试行)》(以下简称《巡视工作条例(试行)》)于2009年颁布，《中国共产党巡视工作条例》(以下简称《巡视工作条例》)于2015年正式施行，并于2017年和2024年经历两次系统性修订，呈现出由制度确立、制度深化到制度优化的渐进式演进轨迹。现有研究已从历史沿革、制度功能及实践成效等角度，对巡视制度展开了较为充分的讨论，但多从单一维度对巡视制度加以分析，对条例修订所呈现出的整体性演进逻辑及其内在制度指向缺乏贯通性的系统阐释。基于此，本文以巡视制度的规范演进为分析主线，通过对《巡视工作条例》修订内容的结构性比较，系统梳理巡视在制度建构、实践运行及其治理指向上的阶段性变化，并在此基础上分析其现实成效，提出新时代进一步完善巡视制度的可能方向。

一、制度演进：从规范生成到体系定型

在全面从严治党不断向纵深推进的背景下，如何通过制度化、规范化的监督机制强化权力约束、推动政治责任落实，成为新时代党内监督体系建设的重要议题。从制度运行逻辑看，权力监督的有效性不仅取决于监督主体的政治权威，也取决于监督权力是否具有稳定明确的制度来源。巡视制度正是在这一制度需求中逐渐发展起来的，其制度基础来自党内法规的规范授权。巡视权并非一般意义上的行政监督权，而是“源于党内法规的法定权力，其运行规则亦应符合‘法无授权即无权’的公法法理”。习近平指出：“巡视条例是党内法规重要组成部分，要及时总结党的十八大以来巡视工作经验。”由此，巡视制度不仅体现为党内监督的重要方式，也构成党内法规体系中规范政治监督的重要制度安排。从制度演进的角度看，《巡视工作条例》的修订并非对既有条文的简单修补，而是随着党内监督理念和治理重心变化不断推进的制度完善。从整体上看，这一演进经历了由制度化探索到政治监督定型、再到系统化治理的递进过程。沿着《巡视工作条例》制定与历次修订的内容，可以较为清晰地把握这一制度演进的基本脉络。

(一)2015年版：规范确立与制度奠基

巡视制度的规范生成，源于全面从严治党对制度化监督的现实需求。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性，必须把权力关进制度的笼子。在这一背景下，仅依靠政策文件或经验做法推动巡视工作，已难以适应反腐败斗争和权力监督常态化的现实要求。巡视制度亟须通过成文规范予以固化，以增强制度的稳定性、权威性和可复制性。通过党内法规形式确立巡视制度，是推进依规治党制度化的重要体现。“党内法规是中国共产党规制自己组织和成员的专门规章制度”，其通过规范党的领导和党的建设活动，使管党治党逐渐形成稳定的制度体系。将巡视制度上升为党内法规，不仅是对既有监督实践经验的规范化确认，更是推动权力监督由经验运行走向制度化治理的重要制度安排。

2009年《巡视工作条例(试行)》的出台，主要回应的是巡视工作是否需要制度化规范的基础性问题。随着全面从严治党实践持续推进，尤其是反腐败斗争力度显著加大，原有以探索性规范为特征的巡视制度逐渐暴露出稳定性和可复制性不足的问题。2015年正式施行的《巡视工作条例》，明确巡视作为党内监督重要方式和管党治党制度性安排的基本定位，其核心在于通过制度规范回应实践需求，为巡视工作提供可遵循、可执行的运行框架。由此，巡视制度正式告别试行阶段，进入规范运行轨道。

从制度内容看，2015年版《巡视工作条例》围绕巡视工作的性质、原则、组织体系、工作内容、程序方式、责任安排等方面作出了系统规定，被视为中央巡视工作方针的制度化。在功能取向上，条例以党风廉政建设和反腐败斗争为监督重点，强调发现问题、形成震慑，整体仍呈现以纪律监督为主的制度特征。在组织设置上，确立巡视工作领导小组、巡视工作办公室和巡视组的三级架构，强化集中统一领导。在监督对象上，聚焦中央和省级管理的党组织及“关键少数”，形成分级实施的基本格局。在程序运行上，对巡视准备、进驻、汇报、反馈和整改等环节作出规范，使巡视工作由经验操作逐步转向制度运行。在整改安排上，规定被巡视党组织需在两个月内完成整改，巡视发现的问题要向纪检监察机关、组织部门移交。同时，条例虽初步建立了问题移交和限期整改机制，但持续监督和成效评估制度尚不健全。总体而言，2015年版《巡视工作条例》在制度层面完成了巡视工作的规范奠基，“将巡视工作实践中形成的有效经验和做法以党内法规的形式加以规范”。其制度贡献主要体现为：为后续政治监督深化和治理机制完善提供了必要的制度起点。

(二)2017年版：方向校准与政治强化

随着全面从严治党不断向纵深推进，实践表明：一些突出问题并非单纯源于个体违纪违法行为，而是与政治责任落实不到位、政治立场和政治方向出现偏差密切相关。在这一现实背景下，若巡视制度继续停留在以纪律监督为主的功能定位，其政治监督效能将受到一定的结构性限制，难以充分回应新时代党内监督的整体要求。“巡视是政治巡视，本质上是政治监督，必须把党的政治建设摆在首位。”基于此，巡视监督的制度功能逐渐由以发现违纪违法问题为主，转向以识别政治偏差、强化政治责任落实为核心任务，从而使巡视制度在党内监督体系中更加凸显政治监督属性。

2017年对《巡视工作条例》的修改，正是在巡视制度基本实现规范化运行的基础上，针对监督指向需要进一步政治化、精准化这一现实问题，对巡视制度功能定位作出的方向性校准。此次修订并非对既有条文作简单扩充，而是通过对部分关键条款的增、补、调，对巡视制度的监督重心和运行边界作出的集中校准。修订后的条例以习近平总书记关于深化政治巡视的重要论述为根本遵循，明确巡视聚焦坚持党的领导、加强党的建设和全面从严治党情况，突出监督党中央决策部署贯彻落实情况，在巡视中不断校正政治方向。同时，将“一届任期内巡视全覆盖”确立为刚性制度安排，政治监督在时间维度上形成常态化、可预期的制度压力结构，推动政治责任持续落实。

从制度规范层面的整体设计看，2017年版《巡视工作条例》对监督内容和监督范围的完善，使巡视监督在功能定位上更聚焦政治责任。在监督内容上，条例进一步突出政治纪律和政治规矩，将意识形态工作责任制、选人用人和政治生态建设等纳入监督重点，推动监督方式由纪律条目式检查向政治责任的结构性审视转变。在监督范围上，2017年版《巡视工作条例》将中央和国家机关纳入巡视对象，并以党内法规形式明确市县巡察制度安排，推动巡视监督由中央和省级层面向基层纵向延伸，初步构建起中央、省、市、县贯通的巡视巡察体系。通过上述制度调整，2017年版《巡视工作条例》在制度层面完成了对巡视监督方向的再校准，使巡视工作的政治定位更精准、政治属性更鲜明，但其制度完善仍主要集中于监督指向本身，对整改责任和成果转化机制的系统建构，仍需在后续实践与修订中进一步推进。

(三)2024年版：体系优化与效能提升

在政治巡视定位基本确立之后，如何将监督成果持续转化为治理效能，逐渐成为影响巡视制度进一步发挥作用的关键问题。实践表明，若巡视工作仅停留在发现问题和移交线索层面，而缺乏对整改落实和制度完善的稳定牵引机制，监督效能难以持续释放。习近平指出：“巡视发现问题的目的是解决问题，发现问题不解决，比不巡视的效果还坏。要做好巡视‘后半篇文章’，推动改革、促进发展。巡视整改是‘试金石’。”该论述从实践层面揭示了巡视监督由发现问题走向推动治理的重要逻辑。从制度治理角度看，监督效能的持续发挥同样有赖于制度体系的稳定支撑。只有通过制度化方式将整改责任、监督程序与成果运用系统整合，才能使巡视监督真正形成稳定运行的治理机制。在此背景下，2024年版《巡视工作条例》进一步强化了对巡视运行机制和成果转化环节的制度化整合。通过对整改责任、运行程序和成果运用的系统设计，巡视监督在制度层面更清晰地呈现出治理闭环的运行逻辑。

从制度结构看，2024年版《巡视工作条例》在坚持政治巡视根本定位的前提下，对巡视制度的组织体系和监督内容作出了系统整合。一方面，条例将巡视明确界定为上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督，并将“两个维护”确立为根本任务，使政治监督的制度指向更加集中明确。另一方面，条例通过细化巡视工作领导小组、巡视工作办公室和巡视组的职责分工，并将中管金融企业、中管企业和中管高校等纳入巡视体系，依托“中央巡视、省级巡视、市县巡察”的层级架构和提级巡视机制，推动形成纵向贯通、层级清晰的监督体系，“形成了自上而下、全面系统的工作格局”。在监督内容上，围绕落实党的理论和路线方针政策、党中央重大决策部署特别是贯彻习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神、履行全面从严治党主体责任和监督责任、落实组织路线、整改落实情况、主要负责人履行政治责任等方面，构建起更加具体、可操作的政治监督内容结构，使政治监督由原则性要求转化为可检验的制度标准。

在制度运行机制的具体规范设计上，2024年版《巡视工作条例》进一步凸显治理导向和质量控制要求。通过规范下沉调研、提级巡视和底稿制度等程序安排，推动巡视工作由经验操作向程序化、专业化运行转变，增强监督过程的规范性和可追溯性。在整改和成果运用方面，条例首次以专章形式系统确立巡视整改制度，明确集中整改期限，建立问题、任务和责任清单，并将整改成效与干部考核、监督和选拔任用相衔接，推动整改监督由阶段性要求转化为常态化制度安排。同时，条例单设队伍建设专章，对巡视干部的政治标准、能力要求和作风规范作出明确规定，加强专业化培养和严格管理，为巡视制度稳定运行提供持续的人才和能力支撑。通过上述制度设计，2024年版《巡视工作条例》在监督指向、运行机制和制度保障等方面实现了系统优化，标志着巡视制度由侧重监督发现问题，进一步迈向以治理转化和效能提升为导向的成熟发展阶段。

二、实践成效：以政治监督促成治理增效

巡视制度经历了由试行探索到规范定型、由一般监督向政治监督深化的演进过程。这一制度演进不仅体现为监督方式的变化，也反映出党内法规制度效能在党内监督领域的持续释放。值得关注的问题是：这一制度演进能否以及如何转化为稳定且可持续的治理效能？随着制度持续完善，巡视逐步形成较为成熟的制度体系和运行机制，在实践中显现出三种主要效能：一是作为制度化监督工具，巡视通过常态化、全覆盖运行，形成了稳定持续的监督实施机制和问题发现能力；二是作为政治监督方式，巡视在制度运行中实现了对政治责任和政治方向的结构性校准；三是作为治理工具，巡视通过整改和成果运用机制，推动监督成果持续转化为治理改进。上述三种效能并非彼此割裂，而是在制度运行中相互嵌套、递进显现，构成巡视制度实践成效的整体图景。

(一)制度运行：覆盖扩展与问题发现

巡视制度最为基础、最具制度标识意义的实践成效，体现为监督运行的常态化与覆盖能力的持续提升。在制度化框架确立之后，巡视逐步由阶段性、专项性监督安排，转化为以任期内全覆盖为目标、以分轮实施为基本方式的常规监督机制，这为巡视发挥政治监督作用，进而推动其治理效能提升提供了前提条件。

从覆盖能力看，中央和地方巡视巡察在不同阶段持续推进，但其制度指向具有高度一致性。十八届中央巡视共开展12轮，实现对31个省区市和新疆生产建设兵团、中管国有重要骨干企业、中管金融单位、中央和国家机关及事业单位、中管高校的全覆盖。十九届中央巡视进一步强化常态运行，共开展9轮，覆盖282个中央和地方党组织。党的二十大后，中央巡视坚持板块轮动、整体推进，截至2025年1月，二十届中央巡视全覆盖任务完成率接近50%。在地方层面，巡视巡察同步铺开。截至2017年4月底，全国31个省区市和新疆生产建设兵团已实现巡视全覆盖，共完成对8362个地方、部门和企事业单位党组织的巡视。截至2024年11月，全国累计对36.1万个行政村开展巡察，覆盖率达73.7%。2025年，继续对11.1万个村党组织开展巡察。上述分布于不同时间节点的数据，并非体现阶段性差异，而是共同指向巡视监督覆盖能力持续扩展并趋于稳定的制度事实。

覆盖能力的提升直接增强了巡视发现问题和传导线索的制度功能。随着运行机制逐步定型，巡视逐渐形成较为稳定的问题发现和线索移送渠道。2015年，中央巡视组发现反映领导干部问题线索3000余件，督促查处非中管干部450余名；地方巡视发现厅局级干部问题线索3991件。截至2017年4月底，各级纪检监察机关据巡视移交线索立案查处厅局级干部1225人、县处级干部8684人。十九届中央巡视组通过巡视和巡察发现问题数量和线索移交规模持续保持高位，累计发现问题1.6万个，共形成专题报告84份，向党中央、国务院分管领导和有关职能部门通报巡视情况103次，向中央改革办提供专题报告44份。由此，巡视监督在实践中逐步完成了从发现问题到持续发现问题并形成制度性压力的转变，制度运行效能得以充分显现。

(二)政治监督：责任识别与方向校正

在制度运行趋于常态化的基础上，巡视实践的核心效能进一步体现为政治监督功能的持续强化。与一般性监督不同，政治监督并不以问题数量作为主要衡量标准，而在于是否能够通过系统性检查，检验被巡视党组织和领导干部履行政治责任的实际状况，及时识别政治偏差并推动纠正。

从监督重点看，政治监督效能集中体现为对党中央重大决策部署落实情况的系统检验。十九届中央巡视组紧扣贯彻新发展理念、防范化解重大风险、落实意识形态工作责任制等重点任务，重点了解被巡视党组织在政治立场、政治态度和政治执行力方面的现实表现。巡视发现，一些地区和部门在落实党中央决策部署过程中存在打折扣、搞变通等问题，反映出政治意识弱化、政治责任虚化等症结。有的案件中出现的“阳奉阴违”“干扰巡视”等政治性表述，地方“关键少数”因在巡视中被发现严重违纪违法问题线索而受到查处，这充分反映出在贯彻党中央决策部署、履行政治责任方面存在的突出问题，表明巡视在实践中已逐步形成较为清晰的识别标准。

政治监督效能还体现在对“关键少数”的制度性约束上。巡视将领导干部特别是“关键少数”的政治表现置于持续监督视野之中，其履行政治责任的情况不再仅依赖年度考核或个案问责，而是通过巡视监督进行系统检验。巡视移交的相关线索，推动查处了一批在贯彻党中央决策部署、落实全面从严治党主体责任方面存在突出问题的领导干部。有的违纪违法问题往往并非单一违纪违法行为，而是政治立场、政治方向和政治执行力偏差的集中反映。巡视监督并非单纯事后纠偏的被动工具，而是通过系统性的责任识别机制，持续校正权力运行的政治方向。

(三)治理转化：整改落实与效能释放

在制度运行和政治监督功能不断巩固的基础上，巡视制度的实践效能进一步表现为治理层面的转化能力，即巡视发现的问题是否能够通过整改和成果运用，持续转化为制度完善和治理改进。相较于发现问题本身，治理转化更能体现《巡视工作条例》作为党内法规在制度运行中的规范效力及其深层价值。

在中央和国家机关层面，巡视整改日益成为推动部门履职能力提升和内部治理现代化的重要契机。以中国证券监督管理委员会为例，在二十届中央第三轮巡视整改中，证监会党委将巡视整改作为重大政治任务，在纪检监察组全过程监督下，建立覆盖整改全周期的责任体系，健全问题领办和包片督导机制，并由党委书记直接统筹推动整改；同时，通过完善重大事项请示报告制度、健全闭环管理机制、推进市值管理和退市制度改革，将巡视整改与资本市场改革发展、风险防控和投资者保护紧密结合，推动形成一系列制度性成果。这一实践表明，巡视整改已不再局限于问题纠偏，而是逐步嵌入部门治理运行之中。

在宏观调控和重大改革领域，巡视整改同样展现出推动制度优化和法治化建设的治理效能。国家发展和改革委员会在巡视整改中，将反馈问题与“国之大者”相关工作统筹推进，通过整改“回头看”强化对重大政策落实情况的跟踪监督，并以此为契机修订内部管理制度、完善干部管理和课题管理规则。同时，推动招标投标法修订列入立法计划，出台招投标领域公平竞争审查规则，发布新版市场准入负面清单，借助巡视整改推动统一大市场建设相关制度完善，体现出巡视整改在制度供给和治理规范化方面的外溢效应。在地方层面，巡视整改的治理效能主要体现为政治生态修复和基层治理能力提升。一些地方党委在巡视“回头看”和整改落实中，围绕选人用人、权力运行和基层治理中的突出问题，制定实施细则和配套制度，将全面从严治党要求贯穿干部人事制度和基层治理规则之中。通过持续整改和制度修复，《巡视工作条例》在地方层面的贯彻实施，逐步转化为推动治理体系和治理能力现代化提升的重要抓手。

三、未来展望：由程序规范走向贯通协同

通过持续的制度完善和实践运行，巡视已在政治监督与治理效能之间建立起较为稳定的转化机制。从制度奠基到政治定向再到治理深化，巡视监督的功能形态和运行方式均发生了重要变化，其在党和国家监督体系中的制度地位不断巩固。随着全面从严治党向纵深推进、国家治理体系和治理能力现代化加速推进，巡视制度所面临的治理环境、监督对象和功能期待也在不断变化。如何在既有实践成效基础上回应新形势、新任务对政治监督提出的更高要求，并推动巡视制度实现持续优化与长远发展，是未来仍需加以审视的问题。正是在这一意义上，有必要对巡视制度的发展趋势和完善方向作出前瞻性展望。基于此，未来巡视制度的演进路径，可从程序规范化、责任链条化与贯通协同化三个维度加以展开。

(一)程序规范化：巡视权运行的法治约束

巡视制度向纵深发展，首先面对的是巡视权运行方式的规范化问题。巡视权具有高度集中、运行周期短、介入强度大的特点，其行使方式在实践中往往依赖工作经验和组织判断。在制度初创阶段，这种经验依赖具有必要性与合理性，但当巡视监督由阶段性部署转为常态化运行后，若此时巡视权运行长期停留在以流程管理为主的模式，关键节点就容易出现程序弹性过大、规则边界模糊的风险，从而影响制度运行的可预期性与稳定性。一些涉及干部权利义务的重要环节，如个别谈话的启动条件、问题线索的形成与移交、问题定性的表达方式等，在不同层级巡视实践中存在差异化操作空间。这种差异未必导致权力滥用，但会影响政治监督权威的长期巩固。因此，推动巡视制度现代化，必须将程序规范置于更加突出的位置，使巡视权运行逐步降低对经验判断的高度依赖。

从制度逻辑看，“工作流程”与“工作程序”并非同一概念。“前者是对实践操作流程的理性化提炼和总结，后者则是从工具保障层面促进巡视正义目标实现的重要方式。”2024年版《巡视工作条例》围绕巡视准备、了解情况、报告反馈和整改督促等环节，已经构建起相对完整的工作流程，但制度重心仍偏向操作性安排，对巡视权行使中具有实质影响的关键节点明确的程序性约束相对不足。巡视要在法治轨道上持续深化，必须更加注重程序规范和限权机制建设。从这一意义上说，未来的着力点不仅在于继续细化流程，更在于推动巡视权运行实现从“流程管理”向“程序规范”的深度转型，使监督权在制度上可核查。

推进巡视程序规范化，应当以党规保留原则作为基本制度指引。所谓党规保留原则，即“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定”。换言之，凡涉及党内基本制度、党员权利义务以及对权力运行产生实质性影响的重要事项，应当由高位阶党内法规作出明确规定，而不宜完全交由操作层面调整。就巡视制度而言，个别谈话的适用边界、问题线索移交的标准与程序、问题定性对干部政治评价可能产生的影响，均属于对被监督对象权利义务具有重要影响的事项，应当在《巡视工作条例》或其配套规范中予以清晰界定，而非仅依赖经验或内部工作流程调节。在此基础上，应依据比例原则确立差异化的分类实施细则，以提升监督的精准性与合目的性，即监督手段与监督目标之间保持理性的均衡，为巡视程序精细化提供法理支撑。具体而言，应当通过差异化程序配置实现规范性与灵活性的平衡：针对常规巡视、专项巡视、机动巡视和“回头看”等不同监督形态，分别明确其启动条件、程序简化边界与不可省略的刚性环节，在确保监督力度的同时防止程序随意化。通过在制度层面区分“可变程序”与“不可变程序”，使巡视权运行更稳定地纳入法治轨道，为制度长期有效运行提供坚实支撑。

(二)责任链条化：整改责任的制度化落实

“有权必有责，有责要担当。”巡视制度治理效能的充分释放，有赖于整改责任的有效落实。相较于发现问题本身，整改环节更具复杂性和不确定性，其难点不在于是否“有人负责”，而在于责任能否被结构化、压力能否被持续传导。就现实运行而言，巡视整改在一定程度上仍有责任主体泛化、责任边界模糊的情形。一些被巡视党组织虽然形式上完成了整改报告，但在责任分解、措施落实与制度完善方面存在落差，整改压力在层级传导过程中逐步衰减，导致问题可能反复出现。制度优势并不会自动转化为治理效能，其关键在于责任是否被有效配置并得到执行。因此，推动巡视制度向纵深发展，必须将整改责任从原则性要求转化为结构清晰、可识别、可问责的责任链条。

从制度运行逻辑看，整改责任难以落实，往往并非源于制度缺位，而是责任配置方式不够精细所导致。虽然2024年版《巡视工作条例》已对被巡视党组织的主体责任、主要负责人的第一责任以及纪检监察机关和组织部门的监督责任作出原则性规定，但在具体运行中，这些责任仍较多以政治表态和总体要求的形式存在，缺乏对不同整改情形的差异化规范。实践中，整改不力呈现多种形态，例如方案制定拖延、整改措施敷衍、问题线索处置停滞、制度建设流于形式以及整改评估环节弄虚作假等。若缺乏明确类型划分及相应责任后果，整改要求就难以转化为稳定约束。因此，整改责任须在党内法规的指引与效力保障下实现制度化，确保整改能够被评估、被追责，从而构成可持续的制度压力。

推动整改责任链条化，关键在于通过制度设计来实现责任的可分解、可评估与可追责。首先，应对整改不力行为进行类型化规范，根据不同情形明确组织处理或纪律处分方式，使责任后果具有明确预期。其次，应构建规范化整改评估体系，将整改完成度、制度完善情况、风险防控效果和群众感知度等纳入综合评价指标，避免以问题销号数量替代实质整改成效。最后，在技术层面，可通过建立统一的整改台账和信息平台，实现整改全过程留痕管理，为责任追究提供可核查依据。“紧扣做好巡视‘后半篇文章’，落实巡视整改主体责任和监督责任，推动形成整改长效机制。”只有通过责任链条化建设，巡视整改才能真正由阶段性任务转化为常态化治理机制。

(三)贯通协同化：监督体系整体协作运行

随着巡视监督不断向纵深推进，其功能定位已不再局限于单一的政治监督工具，而是逐步嵌入党和国家监督体系的重要制度节点。现实运行表明：巡视所发现的问题往往具有跨领域、跨层级、跨部门的复合特征，仅依靠单一监督主体难以完成从问题揭示到系统治理的有效转化。在这一背景下，巡视制度面临的突出挑战，已由“能否发现问题”转向“如何协同解决问题”。巡视制度效能的进一步释放，有赖于其在整体监督体系中发挥枢纽性作用，通过整合统筹各类监督资源，实现协同发力，而非简单叠加。因此，推动巡视制度提质增效，需要发挥权力监督体系的整合和协同。将贯通协同确立为制度演进的重要方向，以协同机制提升治理转化效率。

从内部看，巡视队伍的专业化和规范化水平，是实现协同运行的基础条件。巡视权直接作用于权力运行的关键环节，其行使过程涉及事实认定、性质判断和政策把握，若缺乏稳定的专业标准，不同巡视实践之间就容易产生判断偏差，进而影响线索流转、结果运用和整改监督的衔接效果。为此，应通过系统化培训和案例复盘，强化巡视干部的法治思维和程序意识，使其在履职过程中更加自觉地遵循权责边界和程序规范。同时，应推动巡视业务操作的标准化建设，通过统一的工作指引和操作手册，对线索核查、谈话取证、证据链构建等关键环节做出明确规范，减少自由裁量空间。将程序执行情况与专业能力表现纳入巡视干部考核体系，有助于推动程序规范由外在约束转化为内在自觉，为监督协同奠定可靠的专业基础。

从外部看，需依托“整体性治理”理论重构监督贯通的宏观机制。整体性治理强调通过整合、协作与技术利用，破解碎片化治理带来的信息孤岛与职能重叠问题。因此，实现巡视监督的贯通协同，关键在于制度层面对不同监督力量的有效整合。巡视监督与纪检监察、审计、组织人事、政法等监督主体在目标上具有一致性，但在运行逻辑与工作方式上存在差异；若缺乏制度化衔接，易造成信息割裂与责任不清。未来制度完善，应以“整体性治理”理念为指引，明确巡视监督在监督体系中的功能定位，通过统一数据标准、规范线索流转规则，实现信息共享与成果互认；并进一步细化协同启动条件、移交程序与反馈时限，形成职责清晰、运行顺畅的协作机制。正如相关研究所强调的，巡视制度的深化发展，不在于单一监督力量的强化，而在于通过制度整合实现监督效能的协同放大。只有通过推动各类监督力量同向发力、协同运行，巡视制度方能在整体监督体系中持续释放治理效能。

总之，巡视制度的发展不仅体现为监督方式的调整，更反映出依规治党理念在党内监督领域的持续推进与制度深化。通过党内法规形式确立巡视制度，可以将政治监督逐渐纳入制度化轨道，并在国家治理体系中持续发挥制度保障功能。从制度演进的整体视角看，《巡视工作条例》的持续完善，不仅强化了政治监督的制度基础，也进一步彰显了党内法规在推进党的自我革命和完善国家治理体系中的重要制度价值。作为新时代推进党的自我革命的重要制度安排，巡视制度经由《巡视工作条例》的历次修订，完成了由制度确立到政治深化、再到体系优化的阶段性演进，并在实践中逐步形成以政治监督为统领、以整改落实为关键、以制度运行为支撑的监督体系。巡视制度不仅有效提升了党内监督的权威性和穿透力，也通过持续嵌入国家治理运行过程，推动政治监督优势持续转化为现实治理效能。面向未来，巡视制度的深化发展仍有赖于在既有制度基础上，进一步推进程序法治化、责任链条化和监督贯通协同化建设，在保持监督力度的同时，持续强化权力运行的制度约束。随着全面从严治党不断向纵深推进，巡视制度将在持续实践检验中不断完善，其在党和国家治理体系中的制度功能和规范价值，亦有望得到更加充分和稳定地体现。

作者简介

章志远，男，华东政法大学纪检监察学院教授、博士生导师，国家“万人计划”哲学社会科学领军人才。

苏日娜，女，华东政法大学纪检监察学院博士研究生(上海，200042)。

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